Beförderungsentscheidungen sind grundsätzlich aufgrund von aktuellen, aussagekräftigen und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhenden dienstlichen Beurteilungen zu treffen. Hilfskriterien können erst nach inhaltlicher Ausschöpfung der dienstlichen Beurteilungen und nach Berücksichtigung früherer dienstlichen Beurteilungen bei Beurteilungsgleichstand der Bewerberinnen und Bewerber herangezogen werden.
1. Vorrang dienstlicher Beurteilungen
Für Beförderungsentscheidungen gilt der Grundsatz des Vorrangs dienstlicher Beurteilungen vor anderen Erkenntnisquellen zur Durchführung der Bestenauslese, es sei denn aus beamtenrechtlichen Regelungen ergibt sich Abweichendes. Nach ständiger Rechtsprechung muss der für die Auswahlentscheidung nach Art. 33 Abs. 2 Grundgesetz (GG) maßgebliche Leistungsvergleich der Bewerberinnen und Bewerber „anhand aussagekräftiger, d.h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen“ vorgenommen werden (Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) v. 22.11.2012 — 2 VR 5/12 -, Rn. 24, BVerwGE 145, 112). Für den Bundesbereich bestimmt § 33 Abs. 1 Bundeslaufbahnordnung (BLV), dass Feststellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung bei Beförderungen in der Regel auf der Grundlage aktueller dienstlicher Beurteilungen zu treffen sind, wobei frühere Beurteilungen zusätzlich zu berücksichtigen und vor Hilfskriterien heranzuziehen sind.
2. Anforderungen an eine Auswahlentscheidung
Personalauswahlentscheidungen nach den Grundsätzen des Art. 33 Abs. 2 GG sind nicht nur nach Ausschreibungen auf der Grundlage von Bewerbungen, sondern z.B. auch dann zu treffen, wenn Beförderungsentscheidungen im Rahmen von sog. Beförderungsaktionen ohne Ausschreibung nach dem Listenprinzip getroffen werden (OVG Berlin-Brandenburg v. 6.6.2007 — OVG 6 S 6.07 — Rn. 6, juris). Bei Auswahlentscheidungen für Beförderungen hat der Dienstherr insbesondere folgendes zu beachten, wenn er nicht fehlerhaft und damit gerichtlich angreifbar entscheiden will:
a) Ausrichtung am Statusamt
Nach neuerer Rechtsprechung des BVerwG ist die Auswahlentscheidung grundsätzlich an den Anforderungen eines Statusamtes und nicht an den Anforderungen des konkret zu vergebenden Dienstpostens auszurichten, es sei, denn es liegt ein Ausnahmefall vor (BVerwG v. 20.6.2013 — 2 VR 1/13 -, Rn. 49, BVerwGE 147, 20). Ein solcher Ausnahmefall liegt z.B. vor, wenn eine Funktion mit Beamtinnen und Beamten aus verschiedenen Laufbahnen besetzt werden kann (VG Berlin v. 26.11.2014 — 7 K 421.14, Rn. 26, openJur 2014, 24791). Abweichend von der Rechtsprechung kann durch Gesetz die Ausrichtung am konkreten Amt zugelassen sein (vgl. Art. 16 Abs. 1 S. 3 Bayerisches Laufbahnleistungsgesetz (LlbG)).
b) Fehlerfreiheit der dienstlichen Beurteilungen
Das Gericht hat die dem Leistungsvergleich zugrundeliegenden Beurteilungen der ausgewählten Bewerberin oder des ausgewählten Bewerbers und der abgelehnten Bewerberinnen und Bewerber auf ihre Fehlerfreiheit zu überprüfen (sog. Inzidentüberprüfung). Mängel einer im Zusammenhang mit einer Auswahlentscheidung verwendeten dienstlichen Beurteilung können bewirken, dass auch die Auswahlentscheidung rechtswidrig ist. Voraussetzung dafür ist, dass es möglich erscheint, dass eine neue und rechtsfehlerfreie dienstliche Beurteilung zur Auswahl der abgelehnten Bewerberin oder des abgelehnten Bewerbers führt.
c) Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen
Der Dienstherr muss der Auswahlentscheidung vergleichbare Beurteilungen zugrunde legen. Die Beurteilungsmaßstäbe der Beurteilungen müssen gleich sein und gleich angewendet werden und es muss dasselbe Notensystem Anwendung finden (BVerwG v. 27.2.2003 — 2 C 16/02 -, Rn. 13, DÖD 2003, 202). Ist das nicht der Fall, ist der Dienstherr verpflichtet, die Vergleichbarkeit der Beurteilungen im Wege einer Harmonisierung auf geeignete Weise herzustellen (OVG Berlin-Brandenburg v. 26.8.2013 — 6 S 32.13, Rn. 21, NVwZ-RR 2014, 58). Die Bewertungen aus dem anderen Beurteilungssystem müssen in das eigene System übertragen werden. Dazu müssen in einer wertenden Vergleichsanalyse die jeweiligen Beurteilungsmerkmale analysiert und unter Berücksichtigung des Anforderungsprofils miteinander verglichen werden (VG Kassel v. 2.10.2014 — 1 L 481/14.KS‑, Rn. 32 f., openJur 2015, 2034). Im Rahmen des eingeräumten Ermessens muss eine eigene Leistungseinschätzung vorgenommen und darauf eine Eignungsprognose gestützt werden (OVG Berlin-Brandenburg v. 6.6.2007 — OVG 6 S 6.07 -, Rn. 15, juris).
d) Aktualität der Beurteilungen
Vorrangig ist auf die letzte dienstliche Beurteilung (Aktualitätsgrundsatz) abzustellen (OVG Berlin-Brandenburg v. 6.6.2007 — OVG 6 S 6.07 — Rn. 7, juris). In der Regel gibt nur die letzte Beurteilung den aktuell erreichten und damit maßgeblichen Leistungsstand wieder. Aber auch die letzte dienstliche Beurteilung kann nicht mehr hinreichend aktuell sein, wenn der Zeitraum zwischen der letzten Beurteilung und der Auswahlentscheidung zu lang ist oder wenn seit der Erstellung der Beurteilung einschneidende Veränderungen eingetreten oder andere Aufgaben wahrgenommen worden sind (OVG Berlin-Brandenburg v. 26.8.2013 — OVG 6 S 32.13, Rn. 17, NVwZ-RR 2014, 58). Soweit dienstliche Beurteilungen nicht mehr hinreichend aktuell sind, ist es meist geboten, Anlass- oder Bedarfsbeurteilungen einzuholen und darauf die Auswahlentscheidung zu stützen (BVerwG v. 22.11.2012 — 2 VR 5/12 -, Rn. 29 ff., BVerwGE 145, 112). Anlassbeurteilungen müssen grundsätzlich aus den Regelbeurteilungen entwickelt werden. Sie dürfen diese lediglich fortentwickeln. Abweichungen sind nachvollziehbar zu begründen.
e) Maßgeblichkeit der Gesamtnote dienstlicher Beurteilungen
Maßgebend für den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil der Beurteilung, das durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist (BVerwG v. 30.6.2011 — 2 C 19.10 -, Rn. 16, BVerwGE 140, 83). Die Gesamtnote muss aus den Benotungen der Einzelmerkmale nachvollziehbar ableitbar sein.
f) Bewertung von Beurteilungen von Bewerberinnen und Bewerbern mit höherem Statusamt
Beziehen sich die Beurteilungen konkurrierender Bewerberinnen und Bewerber, die formal die gleiche Gesamtnote ausweisen, auf unterschiedliche Statusämter, ist die Beurteilung der Bewerberin oder des Bewerbers mit höherem Statusamt in der Regel besser als die Beurteilung der oder des in einem niedrigeren Statusamt befindlichen Beschäftigten (BVerfG v. 4.10.2012 — 2 BvR 1120/12 -, Rn. 13 ff., DRiZ 2013, 106). Mit einem höheren Statusamt sind regelmäßig gesteigerte Anforderungen und ein größeres Maß an Verantwortung verbunden. In Verwaltungsbereichen mit sog. Topfwirtschaft wird dies jedoch nur eingeschränkt gelten können. Der mit dem niedrigeren Statusamt verbundene Eignungsrückstand kann zwar nicht durch das Ergebnis eines Auswahlgesprächs oder sonstiger Auswahlverfahren, aber durch eine inhaltliche Auswertung der Einzelmerkmale der Beurteilungen kompensiert werden (Bayerischer VGH v. 17.3.2013 — 3 CE 12.2469 -, Rn. 63, openJur 2013, 27878).
g) Vergleich der Gesamtnoten
Ein rein schematischer Vergleich der Gesamtnoten der dienstlichen Beurteilungen ist nicht ausreichend (OVG Berlin-Brandenburg v. 6.6.2007 — OVG 6 S 6.07 -, Rn. 3, juris). Vielmehr ist ein konkreter Vergleich in Form einer differenzierten Betrachtung in Bezug auf die beurteilten Zeiträume, die innegehabten Dienstposten und die gezeigten Leistungen erforderlich. So müssen z.B. die Beurteilungszeiträume der zu vergleichenden Beurteilungen im Wesentlichen gleich bemessen sein.
h) Inhaltliche Ausschöpfung der dienstlichen Beurteilungen
Bei gleichem Gesamturteil sind vor dem Rückgriff auf Hilfskriterien zunächst die aktuellen dienstlichen Beurteilungen unter Anlegung gleicher Maßstäbe inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien (Einzelbewertungen) oder in der verbalen Gesamtwürdigung im Rahmen eines sog. Binnenvergleichs zu berücksichtigen (Pflicht zur umfassenden inhaltlichen Ausschöpfung der aktuellen dienstlichen Beurteilungen). Zu Beginn des Auswahlverfahrens können einzelne als besonders bedeutsam erachtete Leistungsmerkmale definiert, dokumentiert und die insoweit erzielten Bewertungen bei der Reihung besonders berücksichtigt werden (BVerwG v. 22.11.2012 — 2 VR 5/12 -, Rn. 36, BVerwGE 145, 112).
i) Berücksichtigung von sog. Binnendifferenzierungen
Sog. Binnendifferenzierungen, d.h. verbale Zusätze in Bezug auf eine Gesamtnote wie z.B. „oberer Bereich“ oder „unterer Bereich“, sind nur zulässig, wenn der Dienstherr sie einheitlich verwendet und sie für die Beurteilten zweifelsfrei erkennbar Zwischenstufen innerhalb einer Gesamtnote bezeichnen (BVerwG v. 27.2.2003 — 2 C 16.02 -, Rn. 13, DÖD 2003, 202). Ein eindeutiger Aussagegehalt ist für Zusätze wie „Obere Grenze (oberer Bereich)“ und „untere Grenze (unterer Bereich)“ zu bejahen“, für Zusätze wie „insgesamt“ und „uneingeschränkt“ aber zu verneinen. Zulässige Binnendifferenzierungen sind für die Frage, ob ein Beurteilungsgleichstand vorliegt, von Bedeutung.
j) Berücksichtigung früherer dienstlichen Beurteilungen
Neben aktuellen dienstlichen Beurteilungen sind auch frühere dienstliche Beurteilungen zu berücksichtigen (§ 33 Abs. 1 S. 2 BLV; Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung (VV BLV) zu § 33 Nr. 1; BVerwG v. 19.12.2002 — 2 C 31.01 -, Rn. 14, DÖD 2003, 200;). Sie sind vor Hilfskriterien heranzuziehen. Sie können vor allem nach inhaltlicher Ausschöpfung der zugrundgelegten aktuellen Beurteilungen den Ausschlag geben.
k) Heranziehung von Hilfskriterien bei Beurteilungsgleichstand
Bei einem Beurteilungsgleichstand der Bewerberinnen und Bewerber nach Ausschöpfung der aktuellen Beurteilungen und Berücksichtigung früherer dienstlicher Beurteilungen kann der Dienstherr zunächst auf leistungsbezogene und erst dann auf sonstige Hilfskriterien zurückgreifen (BVerwG v. 30.6.2011 — 2 C 19/10 -, Rn. 20 f., BVerwGE 140, 83; OVG Berlin-Brandenburg v. 5.7.2012 — OVG 6 S 22.12 -, Rn. 14 ff., openJur 2012, 69940). Leistungsbezogene Hilfskriterien sind z.B. die Ergebnisse von strukturierten Personalauswahlgesprächen oder anderer fundierter Auswahlverfahren (VGH Baden-Württemberg v. 21.12.2011 — 4 S 2543/11 -, Rn. 11, NVwZ-RR 2012, 323) oder die dienstliche Erfahrung, die Verwendungsbreite, die Leistungsentwicklung oder die Bewährung auf einem nicht nach dem Leistungsprinzip vergebenem Dienstposten, soweit daraus auf die Leistungsfähigkeit geschlossen werden kann. Sonstige Hilfskriterien sind z.B. die Schwerbehinderung, die Frauenförderung und das Dienst- oder das Beförderungsdienstalter. Bei Heranziehung von nicht leistungsgebundenen Hilfskriterien ist der Dienstherr an keine bestimmte Reihenfolge gebunden (BVerwG v. 27.2.2003 — 2 C 16/02 -, Rn. 15, DÖD 2003, 202). Das gilt auch für das Hilfskriterium Schwerbehinderung (VG Göttingen v. 24.6.2009 — 3 B 135/09, Rn. 43, OpenJur 2012, 49204). Der Dienstherr kann sich aber möglicherweise durch eine bestimmte Verwaltungspraxis gebunden haben.
l) Berücksichtigung von Frauenfördergesichtspunkten
Die gesetzlichen Vorgaben der Frauenförderung nach §§ 8 und 9 Bundesgleichstellungsgesetz (BGleiG) sind zu beachten (vgl. VV BLV zu § 33 Nr. 1). Das gilt aber nur bei Beurteilungsgleichstand im Rahmen der Berücksichtigung von Hilfskriterien.
m) Berücksichtigung der Ergebnisse von Auswahlgesprächen und Auswahlverfahren
Auf in Auswahlgesprächen oder in einem Assessmentverfahren gewonnene Erkenntnisse darf der Dienstherr bei Beförderungsentscheidungen erst dann ergänzend zurückgreifen, wenn nach Ausschöpfen der Beurteilungen ein Beurteilungsgleichstand besteht (VG Berlin v. 26.11.2014 — 7 K 421.14‑, Rn. 27, openJur 2014, 24791). Voraussetzung dafür ist, dass es sich um strukturierte, nach festen Kriterien bewertete und dokumentierte Gespräche oder Verfahren handelt.
n) Berücksichtigung von zwischen- oder überstaatlichen Verwendungen
Das in § 33 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BBG genannte Kriterium der erfolgreich absolvierten Tätigkeit bei einer öffentlichen zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung oder in einer Einrichtung eines Mitgliedstaates der Europäischen Union ist bei Beurteilungsgleichstand als leistungsbezogenes Hilfskriterium heranzuziehen (vgl. VV BLV zu § 33 Nr. 1). Dabei ist aber zu vermeiden, dass Beamtinnen und Beamte, die dieses Kriterium wegen der Wahrnehmung von Familienpflichen nicht erfüllen können, benachteiligt werden.
o) Bedeutung von Warte- und Stehzeiten
Bewerberinnen und Bewerber dürfen von der Auswahlentscheidung nicht aufgrund von unzulässigen Warte- oder Stehzeiten ausgeschlossen werden. Wartezeitregelungen für Beförderungen (z. B. in Verwendungs- und Fördergrundsätzen) sind mit Art. 33 Abs. 2 GG nur vereinbar, wenn sie geeignet und erforderlich sind, um eine zuverlässige Beurteilung des Leistungsvermögens und eine fundierte Prognose über die voraussichtliche Bewährung in einem höheren Amt zu ermöglichen. Sie dürfen daher nicht länger bemessen sein, als es typischerweise erforderlich ist, um die tatsächlichen Grundlagen für eine Beurteilung und Prognose zu schaffen (BVerwG v. 25.11.2011 — 2 VR 4/11 -, Rn. 35, DÖD 2012, 59).
p) Dokumentationspflicht
Die wesentlichen Erwägungen einer Auswahlentscheidung sind schriftlich niederzulegen (BVerfG v. 9.7.2007 — 2 BvR 206/07 -, Rn. 20 ff., DÖD 2007, 279).